Faz sentido excluir a Mata Atlântica do alcance das normas pacificadoras do Código Florestal?

É hora de avançar na ratificação do Protocolo de Nagoya
14 de agosto de 2020

Faz sentido excluir a Mata Atlântica do alcance das normas pacificadoras do Código Florestal?

Desde abril desse ano, vem ganhando corpo uma discussão que tem em centro uma área que o brasileiro tem especial apreço, a mata atlântica. Isso vem ocorrendo pois, em 06/04/2020, o atual ministro do Meio Ambiente editou o Despacho nº 4.410/2020, determinando a aplicação das disposições do Código Florestal de 2012, especialmente seus artigos 61-A e 61-B, nas áreas de mata atlântica. Como qualquer discussão que envolve o meio ambiente, esta vem gerando forte debate e atraindo olhares e opiniões das mais diversas fontes, o que atrai a responsabilidade de quem tem contato com o tema tecer alguns comentários.

Para entender essa questão, é preciso antes retroceder para esclarecer alguns conceitos. Em primeiro lugar, quando se fala de mata atlântica para o direito brasileiro, não estamos falando apenas daquelas florestas da Serra do Mar, que habitam em nosso imaginário e há centenas de anos vem sendo desmatadas, mas sim de formações vegetais que incluem as matas de araucárias, os manguezais, as restingas, os campos de altitude, os brejos interioranos e até os encraves florestais do Nordeste. Portanto, as áreas protegidas pela Lei da Mata Atlântica abrangem significativo território de nosso país, podendo ser encontradas em até 15 estados de nossa federação.

Em segundo lugar, é importante entendermos o que dispõem os artigos 61-A e 61-B do Código Florestal de 2012, pois eles são os pontos centrais da controvérsia. Em síntese, eles permitem a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural (assim como das residências e da infraestrutura associada a tais atividades) em Áreas de Preservação Permanente (APP) rurais, consolidadas até 22 de julho de 2008, mediante a recomposição de apenas uma parte da APP ocupada, em extensão menor do que a extensão normal da APP, desde que seja mantida a conservação do solo, controle de erosão e qualidade da água.

Essa explicação exige nova definição, que é a da Área de Preservação Permanente. Essas áreas são locais especialmente protegidos pela legislação, que possuem função ambiental de preservar recursos hídricos, paisagens, biodiversidade, entre outros. O ideal é que ela seja sempre protegida, mas o nosso ordenamento se atentou para a realidade fática e criou certas exceções, justamente como nos artigos 61-A e 61-B, determinando que se alguém já ocupava aquele espaço, dentro de determinadas condições, antes de 2008, ele poderá continuar exercendo sua atividade e será obrigado a recompor uma parte menor da APP ocupada. 

Esses artigos não representam um retrocesso ambiental. Não se trata aqui de opinião radical, mas de posição vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF). Apesar dos referidos artigos mitigarem a proteção ambiental em determinadas situações, o STF já decidiu (ADC nº42/DF) que essas disposições transitórias não representam retrocesso à preservação ambiental, diante dos demais valores jurídicos igualmente protegidos pela Constituição. Ao realizar a ponderação entre princípios e valores, o STF entendeu que os dispositivos observaram os necessários parâmetros constitucionais, não podendo ser qualificados como retrocesso, mas como regras de transição necessárias para a segurança jurídica e ambiental. 

A AGU se manifestou da mesma forma, destacando que “não há retrocesso, mas o reconhecimento jurídico de situações consolidadas pelo tempo, que garantem a continuidade da atividade econômica de inúmeras famílias, e garante de forma razoável a recomposição dessas APPs”. Dessa forma, compatibilizou-se a tutela do desenvolvimento e a tutela do meio ambiente, sem que se pudesse extrair disso algum reconhecimento de retrocesso

A questão que se pôs agora, portanto, foi determinar se esses artigos se aplicam também no bioma mata atlântica, pois esse bioma possui uma lei específica que o rege. Alguns alegam que como essa lei é mais restritiva do ponto de vista ambiental, qualquer norma que “afrouxasse” a proteção não poderia ser aplicada. 

Nesse ponto, é importante destacar que o posicionamento adotado pelo Despacho nº 4.410/2020 já era o que vigorava no país desde a promulgação do Código Florestal em 2012! Ocorre que no ano de 2017, em razão da mudança política na gestão do Ministério do Meio Ambiente (MMA), houve solicitação de reavaliação do tema, tendo sido o entendimento alterado para determinar que as disposições do Código Florestal não eram aplicáveis na mata atlântica. 

É importante frisar que esse segundo posicionamento, que concluía pela inaplicabilidade das normas do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica (especialmente em relação aos arts. 61-A e 61-B), se pautava no entendimento de que tais artigos não poderiam ser aplicados “de forma integrativa e por meio do método do diálogo das fontes, à Lei do Bioma Mata Atlântica, uma vez que são prejudiciais ao meio ambiente”. Todavia, a tese de que tais dispositivos são “prejudiciais ao meio ambiente” e, portanto, inconstitucionais, foi rejeitada pelo Plenário do STF, como já mencionado.

Em decorrência desse julgamento, aliado a tudo que já se entendia sobre o tema antes de 2017, o posicionamento sobre a matéria voltou ao seu estado original, consubstanciado no Despacho nº 4.410/2020-MMA.

De forma objetiva, esse posicionamento é o que melhor se coaduna com a juridicidade da questão e também com a realidade do país. Vale lembrar que em 2012 foi elaborado um Código Florestal que foi discutido por mais de uma década, tendo sido legitimado por um amplo processo democrático que contou com mais de 70 audiências públicas e quórum qualificadíssimo na sua aprovação. A lei veio como uma tentativa de regularizar a situação de mais de 4 milhões de propriedades rurais com alguma pendência ambiental – 80% do total.

O fortalecimento da democracia demanda a assunção dos riscos da tomada de decisão. Se é certo que a vinculação constitucional deve assegurar certas garantias nesse processo, é correto também que ela não pode levar a uma despolitização dos assuntos mais relevantes, nem passar a ilusão de que, recorrendo-se ao Judiciário, é possível proteger a coletividade do risco decisório.

Nesse sentido, imperioso salientar que a área de abrangência da Mata Atlântica beira os 13% do território nacional, e o intuito do Código Florestal foi o de pacificar as relações em todo o País, e não apenas em 87% dele. 

Violaria o princípio da igualdade de direitos (CRFB/88, art. 5º, I), bem como o da igualdade entre os estados (CRFB/88, art. 4º, V) determinar que um proprietário de terras florestais amazônicas, no Estado do Pará, é abarcado pelas previsões sobre área rural consolidada, enquanto um cidadão em Minas Gerais, em região de Mata Atlântica, não o é, especialmente ao se considerar a importância de ambos os biomas.

Um segundo motivo para a aplicação complementar das leis é que a própria Lei da Mata Atlântica, em seu art. 1º, determina expressamente que “A conservação, a proteção, a regeneração e a utilização do Bioma Mata Atlântica, patrimônio nacional, observarão o que estabelece esta Lei, bem como a legislação ambiental vigente, em especial a Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965”. Frisa-se que a Lei nº 4.771/1965 é o antigo Código Florestal, integralmente substituído pela Lei nº 12.651/2012, de modo que desde sua gênese a Lei da Mata Atlântica já previa sua integração com o Código Florestal. 

E essa integração é necessária, pois a Lei da Mata Atlântica não regula diversos institutos ambientais, como os regimes da área de preservação permanente, de reserva legal ou de áreas de uso restrito, os quais se encontravam regulados pela Lei nº 4.771/1965 desde o ano de sua promulgação.

Quanto aos fatores de temporalidade e especialidade da lei, sequer há que se socorrer ao art. 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, uma vez que não há revogação da lei anterior dado que não há incompatibilidade entre ambas as Leis (Mata Atlântica e Código Florestal). 

As leis especiais só prevalecem sobre as leis gerais posteriores naquilo que com ela forem incompatíveis. Não havendo divergência entre os textos, a lei geral será aplicável, ainda que subsidiariamente, às situações especiais. A Lei da Mata Atlântica não versou sobre as regras de transição entre os marcos regulatórios ou sobre a obrigação de recomposição da vegetação de áreas rurais consolidadas. 

Sob esse prisma, inclusive, há de se reconhecer que as disposições transitórias do Código Florestal é que são normas especiais, pois tratam de regime de transição, com fim específico, e que, portanto, devem ser aplicadas como regra em detrimento das normas gerais de proteção vegetacional, inclusive da própria Lei da Mata Atlântica.

Mas não são apenas os critérios jurídicos que apontam para a aplicação das normas do Código Florestal nos biomas abarcados pela Lei da Mata Atlântica – também há de se ter em mente o impacto socioeconômico que seria gerado caso o posicionamento hoje adotado pelo MMA fosse revisto.

De acordo com a EMBRAPA, em termos territoriais, a restrição da produção agropecuária nas áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica poderia alcançar indiretamente até 75,8 milhões de hectares. Em termos sociais, tal proibição teria o potencial de atingir mais de 2.200.000 produtores rurais, dos quais cerca de 93% são pequenos. Em termos econômicos, tal proibição seria capaz de atingir dezenas cadeias produtivas, muitas das quais estão quase que exclusivamente situadas nessa região (pomicultura, vitivinicultura, cafeicultura, pecuária leiteira, cana-de-açúcar). Algumas atividades, como a bananicultura no Vale do Ribeira, a cafeicultura no nordeste do estado de São Paulo, sul de Minas Gerais e Espírito Santo, bem como a pecuária de leite da Serra da Mantiqueira ocupam há mais de um século, em sua maioria, áreas hoje consideradas de preservação permanente. Os pequenos agricultores seriam os mais impactados por tal medida. 

Tais medidas, na prática, teriam o condão de paralisar a implementação dos Programas de Regularização Ambiental (PRAs) nos estados que possuem mata atlântica, sendo que o PRA tem como função precípua justamente a de promover a recuperação do meio ambiente. Portanto, o resultado da reversão do posicionamento atual da Administração Pública não seria sequer ambientalmente saudável.

Ninguém, em sã consciência, defende a destruição de qualquer bioma simplesmente por questões econômicas ou por bel prazer. Mas o caso da aplicação do Código Florestal na mata atlântica tem se transformado, erroneamente, em uma arena política onde atores insatisfeitos com os rumos democráticos adotados no Código Florestal vêm tentando minimizar sua área de aplicação. 

A realidade é que a aplicação das disposições transitórias do Código Florestal à mata atlântica é necessária para legitimar situações que já se consolidaram no tempo e para permitir que o produtor rural continue exercendo sua atividade e preservando o meio ambiente. Além disso, essa aplicação está abarcada juridicamente pela declaração do Plenário do STF de constitucionalidade dos artigos 61-A e 61-B, e pela própria Lei da Mata Atlântica, que clama, em seu artigo 1º, pela conjunta observação do Código Florestal naquele bioma.

Fabio M. Ferreira